Кадровая политика в правоохранительной сфере и административно-правовой механизм ее реализации


Р.В. Нагорных



Кадровая политика в правоохранительной сфере и административно-правовой механизм ее реализации










Москва





                znanium com





электронно-библиотечная система
Инфра-М

2015

Р.В. Нагорных



Кадровая политика в правоохранительной сфере и административно-правовой механизм ее реализации












Москва

Инфра-М; Znanium.com

2015

            Нагорных, Р.В.
               Кадровая политика в правоохранительной сфере и административноправовой механизм ее реализации / Р.В. Нагорных. - М.: Инфра-М; Znanium.com, 2015. - 252 с.
            ISBN 978-5-16-103924-3 (online)


         В монографии представлена характеристика современных теоретико-методологических подходов к пониманию проблем кадрового обеспечения правоохранительной деятельности, подвергнуто детальному анализу действующее административное законодательство в сфере формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере, обоснованы направления дальнейшего    совершенствования   административно-правового   регулирования   и
         правоприменительной практики в рассматриваемой сфере. Особое внимание в работе уделено освещению проблем развития в нашей стране административно-правового института государственной правоохранительной службы.


         Книга предназначена для слушателей, адъюнктов, преподавателей и научных сотрудников образовательных и научных учреждений, а также для всех интересующихся проблемами современного административного права.



            ISBN 978-5-16-103924-3 (online)

            © Р.В. Нагорных, 2009, 2015

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ..............................................4
ГЛАВА 1. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
   В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ.........................9
   1.1. Общие теоретико-методологические предпосылки актуализации исследования проблем кадровой политики в правоохранительной сфере   9
   1.2. Современное состояние теории и практики правового регулирования кадровой политики в правоохранительной сфере...29
   1.3. Методология комплексного анализа кадровой политики в правоохранительной сфере................................53
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ
   СФЕРЕ.............................................75
   2.1. Кадровое обеспечение правоохранительной деятельности как функция государственного управления...............75
   2.2. Административно-правовая природа кадровой политики в правоохранительной сфере..........................93
   2.3. Цели, задачи и принципы административно-правового регулирования кадровой политики в правоохранительной сфере.104
   2.4. Административно-правовые формы и методы кадрового обеспечения правоохранительной деятельности................116
ГЛАВА 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
   В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ.......................142
   3.1. Понятие и основные функции административно-правового механизма формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере....................................142
   3.2. Структура и содержание административно-правового механизма формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере........................................166
   3.3. Характеристика элементов административно-правового механизма формирования и реализации кадровой политики в правоохранительной сфере........................................183
   3.4. Основные направления совершенствования административного законодательства в сфере кадрового обеспечения правоохранительной деятельности.....................................204
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..........................................223
БИБЛИОГРАФИЯ........................................229

3

        ВВЕДЕНИЕ




    Актуальность исследования проблем административноправового регулирования кадровой политики в правоохранительной сфере обусловлена происходящими в нашей стране кардинальными политическими, экономическими и социальными преобразованиями. В условиях становления в России правового демократического государства, формирования институтов гражданского общества, признания приоритетности прав и интересов личности во взаимоотношениях с обществом и государством существенно изменились подходы к оценке значения правоохранительной деятельности.
    В Послании Президента Российской Федерации подчеркивается, что «основу нашей политики должна составить идеология, в центре которой - человек. Как личность и как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности»¹. Это требование определяет общий вектор функционирования государства и его правоохранительной системы - неукоснительное обеспечение неотъемлемых прав личности, в том числе прав на личную безопасность, неприкосновенность, защищенность от преступных посягательств.
    Вместе с тем, неудовлетворительное состояние правопорядка, высокий уровень преступности в стране, коррумпированность государственных и муниципальных органов власти предопределяет необходимость формирования принципиально новых подходов к оценке роли и места государства в борьбе с противоправными проявлениями, пересмотра целей, задач и функций правоохранительной деятельности, в том числе повышения требований к кадровому составу правоохранительных органов.


     ¹ См.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2008. № 230.

4

    Необходимо признать, что многие достигнутые ранее позиции в области противодействия преступности были утрачены. Изменение системы основополагающих ценностных ориентиров в обществе, образовавшийся идеологический вакуум, ликвидация важнейших институтов социальной профилактики, передел собственности повлекли за собой значительную криминализацию общественных отношений.
    На протяжении последних двух десятилетий криминальная ситуация в России продолжает характеризоваться высокой степенью напряженности. Усиливается организованность и техническая оснащенность преступных сообществ, их деятельность приобретает все более дерзкие, изощренные формы. Общие тенденции преступности в России настолько неблагоприятны, что вполне правомерно говорить о том, что она создает реальную угрозу интересам национальной безопасности. Не случайно концепция национальной безопасности Российской Федерации определяет угрозу криминализации общественных отношений, как одну из острейших на сегодняшний день¹.
    Важнейшим направлением деятельности государства в области противодействия преступности является всестороннее укрепление самой правоохранительной системы и, прежде всего, ее кадрового состава, что предопределяет в свою очередь необходимость совершенствования кадровой политики как составной части государственного управления в правоохранительной системе.
    Вместе с тем эффективность современной кадровой политики в правоохранительной сфере нельзя признать удовлетворительной. Негативные явления в обществе существенным образом отразились на качественном состоянии правоохранительной системы, которая оказалась неспособна обеспечить адекватное противодействие существующей криминальной угрозе. В деятельности правоохранительных органов в период

     ¹ См.: Указ Президента РФ от 24 января 2000 года № 24 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

5

реформ остро обозначились проблемы организационно-управленческого, правового, социального и материально-технического характера, что привело к оттоку профессионального ядра кадров, снижению уровня профессиональной подготовки, отсутствию надежных механизмов социальной защиты сотрудников и членов их семей.
    Особую тревогу вызывает высокий уровень криминализации самой правоохранительной системы. Прежде всего, это проявляется в сохраняющемся высоком уровне (по сравнению с другими государственными органами) коррумпированности и общеуголовной преступности, нарушений законности и служебной дисциплины, что создает дополнительные препоны на пути демократического развития общества.
    Коррупция в судебных, правоохранительных и контролирующих органах является исключительно опасной, поскольку прямо разлагает конституционные основы государства. Постоянно увеличивается количество выявляемых преступлений, совершаемых лицами, защищенными особым правовым статусом. Только с начала 2008 года возбуждено более 120 уголовных дел о коррупционных преступлениях, совершенных лицами с особым правовым статусом¹. При этом по данным Департамента собственной безопасности МВД России, количество регистрируемых преступлений и дисциплинарных правонарушений, совершаемых сотрудниками правоохранительных органов, ежегодно растет. За последние десять лет к уголовной ответственности по фактам получения взяток ежегодно привлекается от 130 до 180 сотрудников МВД России².
    Кадровая политика в ее интегративном понимании представляет собой комплексное социально-правовое явление,

      ¹ См.: Выступление Генерального прокурора Российской Федерации на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 17.11.2008 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://genproc.gov.ru/document-16.

      ² См.: Халиков А.Н. Преступления, совершаемые должностными лицами правоохранительных органов против прав и свобод человека // Закон и право. 2006. № 7.С. 15-17.

6

включающее различные уровни и направления, предусматривающая использование различных правовых, организационных, социально-психологических, экономических и иных средств, направленных на всестороннее кадровое обеспечение правоохранительной деятельности. На доктринальном теоретико-методологическом уровне кадровая политика представляет собой систему взглядов, идей, основополагающих принципов, определяющих концептуальные мировоззренческие основы осуществления государственной деятельности в сфере кадрового обеспечения правоохранительной деятельности.
    Внешнее выражение концептуальных положений осуществляется в действующем законодательстве и, прежде всего, в административном, которое выступает важнейшим правовым средством позитивации теоретико-методологических установок кадровой политики в нормах административно-правового института государственной службы и образует ее самостоятельный уровень. Реализация административного законодательства о государственной службе находит отражение в организационно-управленческой практике кадровой работы правоохранительных органов.
    Таким образом, совершенствование основных направлений кадровой политики государственного управления в правоохранительной системе государства возможно прежде всего посредством выработки ее концептуальных теоретико-методологических основ, закрепления их в действующем законодательстве и реализации в правоприменительной деятельности. Вместе с тем единые подходы к формированию и реализации кадровой политики государственного управления в правоохранительной системе в настоящее время еще не выработаны, отсутствуют координирующие органы по этим вопросам на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
    Следует также подчеркнуть, что проблемы кадровой политики государственного управления в правоохранительной системе в условиях проведения административной реформы мало изучены и не получили достаточного освещения в современной научной литературе. Таким образом, возникает потребность в

7

научном осмыслении и обобщении практики применения нового законодательства о государственной службе. Большинство научных исследований последних лет в основном имеют ведомственную направленность и не охватывают функционирование всей правоохранительной системы государства, что не позволяет фундаментально осветить все существующие проблемы в рассматриваемой области.
    Исследование особенностей кадровой политики государственного управления в правоохранительной системе, административно-правового механизма ее реализации не может не учитывать тенденций развития системы государственно-правового строительства, в которой ведущая роль отводится праву. Такой подход позволяет рассматривать кадровую политику государственного управления в правоохранительной системе как особый механизм социального управления в сфере обеспечения законности и правопорядка в стране, с комплексных позиций проанализировать организационно-правовые проблемы кадрового обеспечения правоохранительной деятельности.
    Анализ особенностей проведения кадровой политики, изучение богатого отечественного и зарубежного опыта в этой сфере дает возможность выработки практических рекомендаций для правоохранительных органов, а также позволяет устранить наметившееся отставание теории административного права от тех изменений, которые произошли в области кадрового обеспечения правоохранительной системы на современном этапе ее развития.

8

■ Глава 1. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ





    1.1. Общие теоретико-методологические предпосылки актуализации исследования проблем кадровой политики в правоохранительной сфере


    Формирование новой модели российской государственности обусловило изменения во всех сферах и направлениях государственно-правового развития, привело к переориентации общенациональных приоритетов, повлекло переосмысление значения прав и свобод личности во взаимоотношениях с обществом и государством. Новая парадигма социального развития России, основанная на принципах конституционной демократии, гласности, открытости, подконтрольности государства институтам гражданского общества, привела к разрушению старой модели формирования номенклатуры, коренным изменениям в кадровой политике государственного управления и становлению принципиально нового административно-правового института государственной службы.
    Современное состояние кадровой политики в правоохранительной системе России характеризуется множеством теоретических и прикладных проблем, в числе которых центральное место занимают проблемы теоретико-методологического характера.
    По убеждению многих исследователей, принципиально новые состояния общества плохо описываются старым категориальным научным аппаратом¹. В этих условиях нужен новый по

     ¹ См.: Кохановский В.П., Лешкевич Т.Г., Матяш Т.П., Фатхи Т.Б. Основы философии наук. Ростов н/Д, 2004. С. 533.

9

нятийный аппарат и современные методологические средства социально-гуманитарных наук. Отсутствие отчетливых методологических ориентиров исследования проблем кадровой политики привело к заметному отставанию отечественной юридической и управленческой науки от общепризнанных в развитых зарубежных государствах подходов к пониманию сущности и содержания как в целом правоохранительной деятельности, так и работы с кадрами правоохранительных органов.
    Именно поэтому «краеугольным камнем» исследований в области политики государственного управления, в том числе кадровой политики в правоохранительной сфере, и их правового регулирования становится поиск новых теоретико-методологических основ, позволяющих получить и реализовать в практике государственно-правового строительства достоверные научные знания.
    В целом, говоря об общих проблемах методологии науки, следует подчеркнуть, что развернутое представление о ней, как о способе познания окружающей действительности во всех многообразных проявлениях бытия может быть дано путем глубокого анализа различных методологических уровней. В этой связи уместным представляется поддержать точку зрения авторов, которая предполагает рассмотрение самой методологии науки как многоуровневой структуры, имеющей тесную внутреннюю взаимосвязь. Так, по мнению В.А. Лекторского, методология включает в себя четыре основных уровня: философскую методологию, общенаучные принципы и формы исследования, конкретно-научную методологию, методику и технику исследования¹. Как видно из предложенной структуры, именно философской методологии отводится роль основы поиска любого научного знания, оценки его достоверности и истинности. Подобное построение методологических уровней, в котором приоритет отводится именно построению философской концепции

     ¹ См.: Лекторский В.А. Рациональность, критицизм и принципы либерализма (взаимосвязь социальной философии и эпистемологии Поппера) // Вопросы философии. 1995. № 10. С. 27-36.

10