Управление государственными (муниципальными) закупками


    ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ - МАГИСТРАТУРА серия основана в 1 996 г.


Частное образовательное учреждение высшего образования
«Казанский инновационный университет имени В.Г. Тимирясова (ИЭУП)»




Г.Т. ГАФУРОВА




                УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ (МУНИЦИПАЛЬНЫМИ) ЗАКУПКАМИ




УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ





Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом профессионального образования в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 38.04.01 «Экономика» (квалификация (степень) «магистр») (протокол № 6 от 25.03.2019)

znanium.com

Москва ИНФРА-М 2022

УДК 351.712(075.8)
ББК 65.42я73
     Г24

    Рецензенты:                                                                
    Салимов Л.Н., доктор экономических наук, профессор, профессор              
    кафедры финансов и кредита Казанского инновационного универси-             
    тета имени В.Г. Тимирясова (ИЭУП);                                         
    Ахметшина Э.Р., кандидат экономических наук, доцент кафедры                
    экономической методологии и истории Института управления, эко-             
    номики и финансов Казанского (Приволжского) федерального уни-              
    верситета                                                                  
    Гафурова Г.Т.                                                              
Г24 Управление государственными (муниципальными) закупками :                   
    учебное пособие / Г.Т. Гафурова. --- Москва : ИНФРА-М, 2022. --- 331 с. ---
    (Высшее образование: Магистратура). --- DOI 10.12737/textbook_             
    5cacad994953a6.30893246.                                                   
    ISBN 978-5-16-015094-9 (print)                                             
    ISBN 978-5-16-107825-9 (online)                                            
    В учебном пособии раскрываются порядок осуществления закупочной            
    деятельности государственными и муниципальными заказчиками, особен-        
    ности формирования планов, взаимодействия с поставщиками. Пособие          
    учитывает последние изменения в законодательстве, включая поправки,        
    вступившие в силу в 2018 и 2019 гг. Приводятся практические приме-         
    ры формирования закупочной документации, анализируются типичные            
    ошибки, преимущества и недостатки использования различных способов         
    определения поставщика. Значительное место отведено правопримени-          
    тельной практике, включая судебную и практику ФАС России, каса-            
    ющейся проблем реализации основных положений закона о контрактной          
    системе.                                                                   
    Подготовлено в соответствии с требованиями федеральных государ-            
    ственных образовательных стандартов высшего образования последнего         
    поколения по направлению подготовки 38.04.01 «Экономика», а также тре-     
    бованиями профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок».        
    Предназначено для студентов, изучающих финансовые аспекты дея-             
    тельности государства, деятельность организаций в системе государствен-    
    ных закупок, а также практиков в сфере закупок, представителей бизнеса     
    и всех интересующихся контрактной системой государственных закупок.        

УДК 351.712(075.8)
ББК 65.42я73






ISBN 978-5-16-015094-9 (print)
ISBN 978-5-16-107825-9(online)


© Гафурова Г.Т., 2019

СОДЕРЖАНИЕ


Список сокращений...............................................5
Введение........................................................6
I. ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ В ОБЛАСТИ
ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КОНТРАКТНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ.........................................8
1. Характеристика профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок»................................................8
2. Характеристика деятельности контрактной службы, контрактных управляющих....................................................17
Вопросы для самоконтроля.......................................21
II. ОСНОВЫ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК........................................22
1. Основы законодательства о контрактной системе...............22
2. Сущность и принципы контрактной системы, особенности их реализации...................................................27
3. Субъекты контрактной системы государственных и муниципальных закупок.........................................................37
4. Механизмы антимонопольного регулирования контрактной системы государственных и муниципальных закупок........................49
Вопросы для самоконтроля.......................................58
III. ПЛАНИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК........................................................59
1. Формирование плана закупок..................................59
2. Формирование плана-графика закупок..........................72
3. Порядок обоснования государственных и муниципальных закупок.85
4. Нормирование закупок........................................95
5. Порядок определения начальной максимальной цены контракта..111
Вопросы для самоконтроля......................................128
IV. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК.......................................................129
1. Общая характеристика порядка осуществления государственных и муниципальных закупок.......................................129
2. Особенности проведения совместных и централизованных закупок.145
3. Особенности проведения закупок в электронной форме.........152
4. Порядок заключения, исполнения, изменения и расторжения контракта .... 155
Вопросы для самоконтроля......................................164

3

V. ХАРАКТЕРИСТИКА СПОСОБОВ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОСТАВЩИКА...................................................166
1. Порядок определения поставщика путем проведения открытого конкурса................................................166
2. Особенности проведения конкурсов с ограниченным участием и двухэтапных конкурсов.................................188
3. Характеристика определения поставщика путем проведения электронного аукциона........................................194
4. Характеристика и особенности применения запроса котировок.202
5. Проведение запроса предложений............................212
6. Особенности проведения закрытых закупок...................220
7. Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)....................................230
Вопросы для самоконтроля.....................................242
ТЕСТЫ........................................................244
ГЛОССАРИЙ....................................................254
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК.....................................264
ПРИЛОЖЕНИЯ...................................................280

4

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ



КС - контрактная система
СОНКО - социально ориентированная некоммерческая организация
ИКЗ - идентификационный код закупки
ГК РФ - Гражданский кодекс РФ
БК РФ - Бюджетный кодекс РФ
ЕИС - Единая информационная система
ЕП - единственный поставщик
ОКПД - Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности
ТРУ - товары, работы, услуги
РФ - Российская Федерация
ФАС - Федеральная антимонопольная служба
НМЦК - начальная максимальная цена контракта
КоАП - Кодекс об административных правонарушениях РФ
СРО - саморегулируемая организация
ЭП - электронная площадка
ОНФ - Общероссийский народный фронт
ВВП - валовой внутренний продукт
РТ - республика Татарстан
ФХД - финансово-хозяйственная деятельность
НИОКР - научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы
ФИО - фамилия, имя, отчество
ГРБС - главный распорядитель бюджетных средств
ОКАТО - общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления
ОКПО - общероссийский классификатор предприятий и организаций ОКОПФ - общероссийский классификатор организационно-правовых форм СМП - субъект малого предпринимательства
УИС - уголовно-исполнительная система
ГОСТ - государственный стандарт
ТУ - технические условия
ЦБР - Центральный банк России
ИНН - идентификационный номер налогоплательщика
ЕГРЮЛ - Единый государственный реестр юридических лиц
ЕГРИП - Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей

5

ВВЕДЕНИЕ



    Одним из ключевых принципов бюджетной системы России является необходимость обеспечения эффективности и экономности использования бюджетных средств. Финансовые ресурсы государства, в силу масштабов государственного сектора, значительно сложнее поддаются качественному управлению. Неоднократные попытки наладить эффективную работу госсектора экономики, повысить ее прозрачность зачастую заканчиваются неудачей, поскольку на первый план выходят проблемы действенного контроля, заинтересованности руководства учреждений в качественной работе, коррупции в этой сфере.
    Таким образом, одним из важнейших вопросов функционирования государственного сектора являются расходы бюджета, а также механизм их реализации. В 2013 г. в России был принят закон о контрактной системе закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закон оказался достаточно сложным для понимания и реализации, особенно в условиях предъявления требований к профессионализму заказчиков, чего ранее не знала российская практика. В результате возникла необходимость повышения квалификации сотрудников, осуществляющих те или иные функции в сфере закупок, поскольку поправки в законодательство вносятся постоянно¹. Немало вопросов вызывают проблемы практики применения отдельных норм закона, касающихся механизма планирования закупок, а также применения различных способов определения поставщика. Последние изменения в сфере закупок коснулись формы их организации - практически все они перейдут в систему электронных закупок с 2019 г.
    Данное учебное пособие разработано с целью систематизации всех аспектов деятельности заказчика в контрактной системе государственных закупок. Большое внимание уделено практическим вопросам планирования, взаимодействия с поставщиками, правоприменительной практике, спорным моментам в деятельности заказчика. Пособие содержит информацию о последних изменениях в законодательстве о контрактной системе, включая положения, вступающие в силу с 2019 г.
    В первой главе пособия раскрываются основные положения профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок», а также требования к работникам, осуществляющим соответствующие функции. Данный раздел необходим для понимания сути функций и требований к знаниям и практическим навыкам, предъявляемым к таким работникам.

     ¹ С момента принятия закона и на момент подготовки пособия (2018) в закон было внесено 48 поправок

6

    Во второй главе рассматривается правовая база действующей системы государственных закупок. Раскрыты сущность контрактной системы, особенности реализации ее принципов, структура участников. Также глава раскрывает особенности антимонопольного регулирования, а также наиболее распространенные формы картелей в этой сфере.
    Во третьей главе рассматривается механизм планирования закупок, включая порядок формирования планов закупок, планов-графиков, обоснования закупок. В главе содержится информация о сложных моментах, с которыми может столкнуться работник контрактной службы при осуществлении планирования. Представлены методы расчета начальной максимальной цены контракта, особенности их применения.
    В четвертой главе рассматриваются общие вопросы осуществления закупки - порядок формирования извещения о закупке, ключевые вопросы проведения закупки, порядок заключения, изменения и расторжения контракта. Также отражены вопросы организации совместных, централизованных закупок, а также закупок, проводимых в электронной форме.
    В пятой главе подробно раскрыты способы определения поставщика, особенности и условия их применения, а также сложные вопросы, возникающие в практической деятельности.
    Пособие предназначено для студентов, практиков и научных работников, занимающихся изучением вопросов организации контрактной системы государственных закупок.

7

I. ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ СТАНДАРТЫ В ОБЛАСТИ ЗАКУПОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КОНТРАКТНЫХ УПРАВЛЯЮЩИХ



1. Характеристика профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок»

    Одним из наиболее актуальных направлений трудоустройства в госсекторе является деятельность специалистов в сфере государственных и муниципальных закупок. С момента принятия нового закона о контрактной системе государственных закупок спрос на квалифицированных специалистов существенно вырос, поскольку до этого функции лица, выступающего от имени заказчика, мог выполнять любой сотрудник.
    Кроме того, за последние несколько лет кардинально изменился подход к описанию должностных функций работников, осуществляющих деятельность в различных сферах. При этом квалификационные требования к государственным и муниципальным служащим, установленные соответствующими профстандартами, являются обязательными в силу ст. 57 ТК РФ в том случае, если по виду профессиональной деятельности, осуществляемой муниципальным служащим, принят профессиональный стандарт.
    И если раньше, например, граждане с педагогическим образованием могли работать в государственном учреждении и занимать должность, например делопроизводителя, то сегодня отдел кадров потребует от них квалификационный документ, дающий право занимать эту должность.
    Все должности, учреждаемые для документационного, финансовоэкономического, информационного и другого обслуживания государственных структур обязаны вовремя проходить курсы повышения квалификации и профессиональной переподготовки в случае наличия непрофильного образования.
    То есть таким сотрудникам госструктур уже сегодня нужна профессиональная переподготовка. А если у сотрудника все-таки есть специальное образование, то ему периодически (а именно, раз в пять лет) нужно повышать свою квалификацию и уровень компетенций. И делать это необходимо не на

8

любых курсах, а на тех, которые специальным образом лицензированы и занимаются дополнительным профессиональным образованием.
     В 2015 году был принят профессиональный стандарт, устанавливающий требования к деятельности контрактного управляющего. Профессиональный стандарт «Специалист в сфере закупок» утвержден приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 10 сентября 2015 г. № 625н.
     Стандарт предусматривает возможность осуществления четырех обобщенных трудовых функций. Каждой обобщенной трудовой функции соответствуют свой уровень квалификации, а также наименование профессии или специальности, необходимой для осуществления функции (табл. 1).


Таблица 1

Перечень функций специалиста в сфере закупок

Обобщенные трудовые функции        Как может             Наименование       
  Наименование     Уровень         называться            профессии или      
                 квалификации      должность             специальности      
Обеспечение      Среднее      • Специалист по      • Помощники              
закупок для      специальное  закупкам             бухгалтеров              
государственных,              • Работник           • Агенты по              
муниципальных                 контрактной службы   коммерческим продажам    
и корпоративных               • Контрактный управ- • Средний юридический    
нужд                          ляющий               персонал                 
                                                   • Служащие               
                                                   по введению данных       
                                                   • Служащие по            
                                                   бухгалтерским            
                                                   операциям и учету        
                                                   • Служащие по            
                                                   обработке статистической,
                                                   финансовой и страховой   
                                                   информации и ведению     
                                                   расчетов                 
                                                   • Закупщики              
Осуществление    Бакалавриат  • Старший            • Оценщики и эксперты    
закупок для                   специалист по        • Аналитики систем       
государственных,              закупкам             управления               
муниципальных                 • Консультант по     и организации            
и корпоративных               закупкам             • Специалисты органов    
нужд                          • Работник           государственной власти   
                              контрактной службы   • Системные              
                              • Контрактный        администраторы           
                              управляющий          • Юристы                 
                                                   • Экономисты             

9

Обобщенные трудовые функции         Как может            Наименование      
Наименование        Уровень         называться           профессии или     
                 квалификации       должность            специальности     
Экспертиза       Магистратура, • Ведущий специалист • Руководители         
результатов      специалитет   • Работник           федеральных            
закупок, приемка               контрактной службы   и региональных органов 
контракта                      • Заместитель        законодательной власти 
                               руководителя         и их аппаратов         
                               подразделения        • Руководители органов 
                               • Руководитель       местного самоуправления
                               подразделения        • Руководители         
                               • Руководитель       учреждений, организаций
                               контрактной службы   и предприятий          
                               • Контрактный        • Руководители служб   
                               управляющий          по сбыту, маркетингу   
                                                    • Бухгалтеры           
                                                    • Оценщики и эксперты  
                                                    • Юристы               
                                                    • Экономисты           
Контроль в сфере Магистратура, • Советник           • Руководители         
закупок          специалитет   • Заместитель        федеральных            
                               руководителя         и региональных органов 
                               • Руководитель       законодательной власти 
                                                    и их аппаратов         
                                                    • Руководители органов 
                                                    местного самоуправления
                                                    • Руководители         
                                                    учреждений, организаций
                                                    и предприятий          
                                                    • Руководители служб   
                                                    по сбыту, маркетингу   
                                                    • Бухгалтеры           
                                                    • Оценщики и эксперты  
                                                    • Юристы               
                                                    • Экономисты           

     Каждая обобщенная трудовая функция предполагает выполнение ряда трудовых функций. В рамках трудовых функций предъявляются требования к знаниям, умениям и выполняемым действиям.
     Рассмотрим каждую функцию и предъявляемые к ней требования.
     I. Обеспечение закупок для государственных, муниципальных и корпоративных нужд
     Описание трудовых функций:
     1. Предварительный сбор данных о потребностях, ценах на товары, работы, услуги. Данная функция предполагает сбор и анализ информации о ценах на товары, работы, услуги, формирование и хранение информации и документов закупок.

10

    Для осуществления данной функции специалист должен уметь:
    -  использовать вычислительную технику, средства связи и коммуникаций;
    -  создавать и вести информационную базу данных;
    -       изготавливать документы, формировать, архивировать, направлять документы и информацию;
    -       обобщать полученную информацию, цены на товары, работы, услуги, статистически ее обрабатывать и формулировать аналитические выводы.
    Специалист в сфере закупок также должен обладать знаниями, необходимыми для осуществления профессиональной деятельности. Стандарт устанавливает требования к знаниям, необходимым для осуществления всех трудовых функций, а также расширяет перечень необходимых знаний при выполнении функций более высокого уровня. К знаниям, которыми должен обладать специалист в сфере закупок независимо от трудовой функции, относятся:
    1)  требования законодательства РФ в сфере закупок;
    2)      основы гражданского, бюджетного, земельного, трудового и административного законодательства в части применения к закупкам;
    3)  основы антимонопольного законодательства;
    4)  основы бухгалтерского учета в части применения к закупкам;
    5)  особенности ценообразования на рынке (по направлениям);
    6)      методы определения и обоснования начальных максимальных цен контракта;
    7)  основы информатики в части применения к закупкам;
    8)  этика делового общения и правила ведения переговоров;
    9)  дисциплина труда и внутренний трудовой распорядок;
    10)  требования охраны труда.
    2.      Подготовка закупочной документации. Данная функция предполагает, что специалист не только собирает и обобщает данные, но и осуществляет собственно подготовку документов, установленных законодательством. В частности, это осуществление нормирования, подготовка проекта контракта, размещение извещения на портале закупок.
    Для осуществления данной функции специалист должен уметь:
    -   использовать вычислительную технику, средства связи и коммуникаций;
    -   обосновывать начальную (максимальную) цену закупки;
    -   описывать объект закупки;
    -   разрабатывать закупочную документацию;
    -   работать в Единой информационной системе;
    -       взаимодействовать с закупочными комиссиями и технически обеспечивать деятельность закупочных комиссий.
    3.      Обработка результатов закупки и заключение контракта. Данная трудовая функция предполагает работу специалиста по сбору, анализу по

11

ступающих заявок, их обработку, проверку поставщиков, подготовку протоколов заседаний закупочных комиссий, подписание контрактов и т. п.
    Для осуществления данной функции специалист должен уметь:
    -   использовать вычислительную технику, средства связи и коммуникаций;
    -   анализировать поступившие заявки;
    -   оценивать результаты и подводить итоги закупочной процедуры;
    -       формировать и согласовывать протоколы заседаний закупочных комиссий;
    -   работать в единой информационной системе;
    -   проверять необходимую документацию для заключения контрактов;
    -   осуществлять процедуру подписания контракта с поставщиками;
    -       составлять и оформлять отчет, содержащий информацию об исполнении контракта, о соблюдении промежуточных и окончательных сроков исполнения контракта, о ненадлежащем исполнении контракта и т. п.;
    -   осуществлять организацию оплаты/возврата денежных средств.
    II. Осуществление закупок для государственных, муниципальных и корпоративных нужд
    Описание трудовых функций:
    1. Составление планов и обоснование закупок. Эта трудовая функция предусматривает более широкий спектр необходимых выполняемых действий. Так, данная трудовая функция предполагает организацию консультаций с поставщиками, общественного обсуждения закупок в ходе планирования, разработку планов закупок, планов-графиков их размещение в сети Интернет и др.
    Для осуществления данной функции специалист должен уметь:
    -   использовать вычислительную технику, средства связи и коммуникаций;
    -   работать с закупочной документацией;
    -       анализировать поступившие замечания и предложения в ходе общественного обсуждения закупок и формировать необходимые документы;
    -   подготавливать план закупок, план-график, вносить в них изменения
    -   работать в единой информационной системе;
    -   формировать начальную (максимальную) цену контракта;
    -   обрабатывать и хранить данные.
    Для осуществления данной трудовой функции работник, помимо общих знаний, требуемых для специалиста в сфере закупок, также должен знать:
    1)  особенности составления закупочной документации;
    2)      порядок установления ценообразующих факторов и выявления качественных характеристик, влияющих на стоимость товаров, работ, услуг (по направлениям);
    3)  экономические основы ценообразования;
    4)  основы статистики в части применения к закупкам.

12