Государственные и муниципальные финансы

                Государственные и муниципальные финансы




Под редакцией заслуженного деятеля науки РФ, доктора экономических наук, профессора Г.Б. Поляка, доктора экономических наук, профессора Т.Ш. Тиникашвили

Пятое издание, переработанное и дополненное

Допущено Министерством образования
Российской Федерации в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит»

Рекомендовано Международным учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по направлениям
       «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит»

Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве учебника для студентов вузов, обучающихся по направлениям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит»

Электронные версии книг издательства «ЮНИТИ-ДАНА» на сайте Международной электронной библиотеки «Образование. Наука. Научные кадры» www.niion.org



UNITY
Москва • 2020

    УДК 336(470+571)(075.8)
    ББК 65.9(2Рос)-93я73-1
         Г72

Авторский коллектив:
Н.Д. Эриашвили, Т.Ш. Тиникашвили, А.Е. Суглобов, А.Н. Литвиненко, БД. Фетисов, Д.А. Ремиханова, НВ. Балихина, М.Е. Косов, Я.Я. Иванова, Г.Т. Малашенко, ОБ. Буздалина, А.В. Сигарев, Т.М. Рогова, В.Ф. Шаров, А.Е. Тимофеев, О.Г. Лебединская

Рецензент:
             доктор экономических наук, профессор Е.И. Кузнецова

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники

    Г72 Государственные и муниципальные финансы: учебник для студентов, обучающихся по направлениям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит» / [Г.Б. Поляк и др.]; под ред. Г.Б. Поляка, Т.Ш. Тиникашвили. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020. — 399 с.
         I. Эриашвили, Нодари Дарчоевич.


         ISBN 978-5-238-03389-1
         Агентство CIP РГБ
             Рассматриваются экономическая сущность государственных финансов, формирование бюджетной системы РФ, система управления государственным и муниципальным долгами и гарантиями.
             Анализируются принципы и порядок распределения доходов и расходов между бюджетами, бюджетный процесс на всех уровнях: федеральном, субъектов РФ, муниципальном.
             Для студентов, аспирантов, преподавателей, практических работников финансово-бюджетной сферы, а также для слушателей учебных заведений повышения квалификации и подготовки кадров служащих государственных и муниципальных служб.

ББК 65.9(2Рос)-93я73-1

    ISBN 978-5-238-03389-1

    © ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2004, 2007, 2008, 2016, 2020
    Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).
    Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.

            От авторов








      Финансы являются важнейшим инструментом реализации государственной социально-экономической политики. Эффективность функционирования финансовых отношений определяет возможности модернизации отечественной экономики и ее развитие, решение социальных проблем и повышение уровня жизни населения.
      Особая роль в достижении социально-экономической стабильности принадлежит государственным и муниципальным финансам, направленным на перераспределение доходов, формируемых в национальной экономике. Приоритеты бюджетного финансирования, эффективность и рациональность использования бюджетных ресурсов определяют благополучие хозяйствующих субъектов вне зависимости от форм собственности, граждан, государства в целом.
      В условиях снижения цен на углеводороды, высокой инфляции, бюджетного дефицита особую актуальность приобретают проблемы формирования бюджетной политики, направленной на макроэкономическую стабильность и бюджетную устойчивость.
      Решение перечисленных проблем требует системных знаний будущих экономистов и управленцев в области государственных и муниципальных финансов, их высокой профессиональной подготовки.
      В этой связи в учебнике последовательно рассматриваются основы функционирования государственных и муниципальных финансов, структура и принципы построения бюджетной системы, ее сбалансированность, межбюджетные отношения, государственный и муниципальный кредит, основы финансов организаций.
      Материал учебника направлен на получение студентами системных знаний в области финансовых отношений, возникающих между властными структурами бюджетной системы страны по поводу формирования, распределения и расходования денежных доходов.

Основными задачами учебника «Государственные и муниципальные финансы» являются:
      •  раскрытие сущности, принципов и основ функционирования государственных и муниципальных финансов;
      •  изучение и выявление особенностей финансовой, бюджетной и кредитной политики на всех уровнях отечественной бюджетной системы;
      •  освещение проблем и практики формирования федерального, региональных и местных бюджетов;
      •  изложение проблем и практики формирования внебюджетных фондов, государственного и муниципального кредита;
      •  раскрытие основ функционирования финансов организаций и их роли в общественных финансах.
      При подготовке учебника использовались материалы информационно-правовой системы КонсультантПлюс. Учебник отражает законодательно-нормативное регулирование бюджетных отношений по состоянию на 1 июня 2020 г.

      РАЗДЕЛ



            Основы государственных и муниципальных финансов






    Глава 1. Экономическая сущность государственных и муниципальных финансов



       Изучив раздел, вы будете:

    знать
       •  содержание основных понятий в области государственных и муниципальных финансов;
       •  различные модели построения государственных финансов;
       •  тенденции и направления реформирования государственных и муниципальных финансов в РФ;
    уметь
       •  анализировать социально-значимые проблемы и процессы, происходящие в обществе;
    владеть
       •  терминологией в контексте раздела.

      ГЛАВА 1


        Экономическая сущность государственных и муниципальных финансов





      1.1. Функции и экономическая роль государства

      Сущность, цели и общее социальное назначение любого государства сводятся к управлению конкретным обществом. На практике они выражаются в комплексе взаимосвязанных функций государства, важнейшими среди которых являются:
      1) управление обществом;
      2) обеспечение правопорядка и безопасности общества;
      3) обеспечение социального развития;
      4) экономическое воздействие.
      Экономическая функция государства может рассматриваться в узком и широком смыслах. В узком смысле экономическая функция возникла в XIX в. и означает непосредственное влияние государства на экономический сектор: государственное участие в производстве и реализации товаров и услуг. В широком смысле она означает экономический механизм реализации всех функций государства, прежде всего финансовое обеспечение управления, правопорядка, обороны, проведение социально-культурных мероприятий.
      Основу экономической роли государства в условиях рыночной экономики составляют государственные финансы. Главное их назначение — финансовое обеспечение эффективной реализации общих и частных государственных функций, в значительной степени зависящее от характера социально-экономической политики и общих принципов управления.
      Государство, экономическая роль которого заключается в достижении сбалансированности экономической эффективности и социальной справедливости в обществе, формирует финансовую политику и осуществляет законодательное регулирование финансов на макро- и микроуровнях. Государственное регулирование представляет собой законодательно оформленную систему воздействия

Глава 1. Экономическая сущность государственных и муниципальных финансов

7

   на финансовые процессы в социально-экономической жизни общества.
       Все направления государственного регулирования взаимодействуют между собой и влияют друг на друга. Выявление этих взаимосвязей имеет большое значение для функционирования финансовой системы. Регулирующая роль государства не ограничивается сферой государственной собственности и не требует преимущественно государственной собственности на средства производства. Это подтверждается мировой практикой, где высококонкурентная среда со значительными элементами планового начала, олицетворяемого государством, соседствует с частнокапиталистическим предпринимательством. Воздействие государства на экономику осуществляется через систему законодательных актов, государственных и муниципальных законодательных, представительных и исполнительных органов власти.
       В основу государственного регулирования заложена определенная финансовая концепция. Различают две принципиально разные концепции государственного финансового регулирования — монетаризм и кейнсианство.
       Согласно теории монетаризма количество денег в обращении является определяющим фактором экономики. Монетаризм приветствует свободный нерегулируемый рынок с ограничением государственного вмешательства в экономику поддержанием стабильного темпа роста денежной массы. Он широко используется Международным валютным фондом и Организацией экономического сотрудничества и развития для реализации программ финансовой стабилизации государств, испытывающих финансовые трудности и привлекающих внешние источники централизованного финансирования бюджетного дефицита и дефицита платежного баланса.
       Рестрикционная политика монетаризма основывается на сокращении государственных расходов и повышении налогов. Цель такой политики — сокращение покупательной способности населения, уменьшение бюджетного дефицита и снижение уровня инфляции. Одновременно это вызывает замедление экономического роста. Сокращение спроса ведет к трудностям сбыта и падению темпов прироста выпускаемой продукции. Сдерживание спроса предприятия путем проведения жесткой денежной политики не создает условий для прироста производства продукции, который может обеспечить снижение цен. При ограниченных возможностях привлечения ресурсов извне и «съеденных» инфляцией собственных средствах предприятий происходят естественное сокращение объемов производства и замедление темпов экономического роста. В конеч

Раздел I. Основы государственных и муниципальных финансов

   ном счете задача сводится к переориентации ресурсов от потребления к накоплению. Сложность ее реализации обусловлена возможным усилением стагнации производства. В условиях снижения заработной платы и осложнения ситуации на рынке труда перераспределения ресурсов от потребления в пользу инвестиций не происходит. Политика ограничения спроса усиливает конкуренцию и возможность банкротства, а также социальную напряженность в обществе.
      Противоположностью монетаризму является широко применяемая в последние десятилетия финансовая концепция кейнсианства . В ее основе — государственное регулирование и государственная поддержка проводимых в экономике преобразований.
      Кейнсианство основано на экспансионистской финансовой политике, включающей в себя расширение государственных расходов и снижение налогов, а также экспансионистской денежнокредитной политике, связанной с увеличением денежной массы в обращении. Увеличение государственных расходов стимулирует рост производства, а значит, и рост инвестиций и вложений в человеческий капитал. Кроме того, расширяются покупательная способность населения и совокупный спрос на товары, работы, услуги. Высокая покупательная способность лишь при определенных условиях повышает конкурентоспособность предприятий и качество продукции, а эти две проблемы для российской экономики в настоящее время наиболее актуальны.
      Экспансионистская политика требует жесткого контроля за ценами, так как издержки производства имеют тенденцию к росту. Контроль необходим и в связи с риском роста инфляции, процентных ставок, налогов. Увеличение государственных расходов возможно за счет роста налоговых поступлений, который происходит при расширении производства, повышении темпов прироста производимой продукции. В таких случаях не обязательно повышать ставку налога, так как автоматически расширяется налогооблагаемая база. Темп роста расходов не должен превышать темпа роста доходов, и за этим соотношением необходим государственный контроль. Для реализации данной программы государство должно иметь долгосрочные программы централизованных инвестиционных вложений.
      Кейнсианство, как и монетаризм, в чистом виде применяется в мировой финансовой практике редко, так как это чревато возрастанием бюджетного дефицита и инфляции. Главные задачи оно возлагает на государство, требует разработки твердой и основательной законодательной базы для соблюдения определенных рамок вмешательства в предпринимательскую деятельность. Вы

Глава 1. Экономическая сущность государственных и муниципальных финансов

9

   бор форм государственного регулирования финансов особенно сложен при проведении структурных преобразований в российской экономике. Отсутствие достаточных накоплений в частном секторе означает невозможность быстрой переориентации финансирования с государственных источников на собственные средства предприятий. Применение мирового опыта без учета конкретных особенностей и состояния экономики России способствовало усугублению кризисных процессов.
      Экономический рост — проблема многоаспектная, тем более в масштабах страны, только выходящей из длительного периода трансформационных преобразований.
      В содержательном отношении дискуссионные вопросы экономического роста развиваются вокруг четырех базовых моделей консолидации. Это:
      1)    дирижистская модель, основанная на применении принципов традиционной промышленной политики, включая выделение отраслевых приоритетов и государственную (финансовую и нефинансовую) поддержку этих секторов. Не менее важен в этой модели протекционизм как способ защиты отечественного производителя от конкуренции иностранных фирм;
      2)    укрепление финансово-промышленных групп, повышение инвестиционной (и вообще организационной) активности (роли) конгломератов крупнейших фирм. Предполагается, что такие образования обеспечивают концентрацию ресурсов (финансовых, интеллектуальных), а также снижение трансакционных издержек благодаря соединению в себе финансовых, производственных и исследовательских организаций;
      3)    резкое сокращение бюджетной нагрузки на экономику (реформа формирования и расходования бюджетных средств), приведение ее в соответствие с параметрами, характерными для стран аналогичного уровня экономического развития;
      4)    институциональные реформы, нацеленные на стимулирование предпринимательской деятельности, проведение активной политики государства по созданию благоприятных условий для инвесторов, как отечественных, так и иностранных. Для этого необходимо формирование адекватной системы институтов, включая законодательство и эффективную правоприменительную систему.
      В настоящее время руководство России делает упор на органическое сочетание позитивных компонентов всех моделей. Постиндустриальное общество структурно отличается от индустриального тем, что доля услуг в ВВП и в занятости становится преобладающей. Стратегия прорыва (а не повторения) направлена на усиленное развитие сектора услуг, в первую очередь высокотехнологичных.

Раздел I. Основы государственных и муниципальных финансов

       Постреволюционная экономика характеризуется двумя важными особенностями: формированием новых закономерностей роста, которые проявляются во всякой экономике, пережившей тяжелый спад и восстанавливающей докризисный уровень; сохранением высокого уровня трансакционных издержек из-за проблем взаимодействия ряда политических институтов (прежде всего судебной, административной и правоохранительной систем). Применительно к современной России существенным моментом проявления восстановительных закономерностей является затухающий характер этого роста. Для ускорения экономического роста необходимо значительное снижение трансакционных издержек, которые в постреволюционной стране, по меркам развитых экономик, чрезвычайно высоки. Эта проблема характерна для всех стран, вышедших из периода социально-политической нестабильности. Для снижения трансакционных издержек необходимо обеспечить устойчивое функционирование политических и правовых институтов. Не менее важно избегать принятия государственных решений, сомнительных с точки зрения нормального частного инвестора.
       Политика экономического роста, как правило, включает в себя такой элемент государственного регулирования, как девальвация национальной валюты, которая снижает цену продукции, а следовательно, и затраты на производство и реализацию, повышает ее конкурентоспособность на мировом рынке. В то же время она сдерживает внутреннее потребление из-за падения заработной платы. Девальвация приводит к удорожанию импорта и удешевлению экспорта, возрастанию размеров внешнего долга и увеличению расходов на выплату процентов по нему. Стимулирование экспорта имеет большое значение для погашения внешних обязательств России. Для нормального состояния внешнего баланса рост экспорта должен опережать рост импорта и покрывать возросшие расходы по обслуживанию внешнего долга.
       Для внутреннего состояния экономики имеет значение сокращение издержек производства и обращения, себестоимости по уровню, превышающему снижение цен. В этом случае преимущество получает прибыль. Возрастание прибыли позволяет обеспечить рост инвестиций одновременно с расширением производства.
       Девальвация может сопровождаться рестрикционными мерами в том случае, когда значительный капитал накоплен в частном секторе экономики, которого не коснутся сокращения государственных расходов. Результатом свободного ценообразования, как утверждают сторонники монетаристской школы, являются уравновешивание спроса и предложения, достижение стабильности. Кейнсианская школа считает, что цены малоподвижны и не могут