Государственное управление: теория, функции, механизмы

ГОСУДАРСТВЕННОЕ 
УПРАВЛЕНИЕ
теория ◆ функции
механизмы

У Ч Е Б Н О Е  П О С О Б И Е

Под научной редакцией 
Под научной редакцией 

А.В. Клименко
А.В. Клименко

И З Д А Т Е Л Ь С К И Й  Д О М
В Ы С Ш Е Й  Ш К О Л Ы  Э К О Н О М И К И

М О С К В А  ·  2 0 2 2

Н А Ц И О Н А Л Ь Н Ы Й
И С С Л Е Д О В А Т Е Л Ь С К И Й  У Н И В Е Р С И Т Е Т
В Ы С Ш А Я  Ш К О Л А
Э К О Н О М И К И

Ýëåêòðîííîå èçäàíèå

УДК 351/354
ББК 66.033.141
Г72

Р е ц е н з е н т ы:

д.э.н., профессор, заведующий кафедрой управления наукой и инновациями 
департамента политики и управления НИУ ВШЭ А. Г. Фонотов; 
д.э.н., профессор Высшей школы урбанистики им. А. А. Высоковского 
факультета городского и регионального развития, директор Института региональных исследований 
и городского планирования НИУ ВШЭ И. Н. Ильина

А в т о р с к и й  к о л л е к т и в:

Н. Е. Дмитриева, А. С. Калгин, А. В. Клименко, А. В. Ларионов, О. С. Минченко, Е. П. Попова

Под научной редакцией А. В. Клименко

Г72
Государственное управление: теория, функции, механизмы : учебное пособие / под 
науч. ред. А.В. Клименко ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — Эл. изд. — 
1 файл pdf : 277 с. — Москва : Изд. дом Высшей школы экономики, 2022. — Систем. требования: 
Adobe Reader XI либо Adobe Digital Editions 4.5 ; экран 10". — Текст : электронный.

ISBN 978-5-7598-2434-3

В учебном пособии дается описание сферы государственного управления и ее основных характеристик. 
Анализируется развитие теоретических взглядов на государственное управление как особую 
сферу деятельности. Рассматриваются функции исполнительной власти, критерии и направления их 
оптимизации. Раскрывается содержание концепции «управление по результатам», а также таких базовых 
видов управленческой деятельности, как планирование и регулирование.
Настоящее учебное пособие содержит массу примеров из практики отечественного и зарубежного 
госуправления, раскрывает актуальные проблемы, задачи и варианты их решения. Приводится 
множество статистических данных, что позволяет читателю более наглядно понять проблематику 
госуправления. Раскрывается содержание основных законодательных актов, регламентирующих организацию 
и функции госуправления в России и некоторых других странах, даются ссылки на методические 
материалы международных организаций, описывающие лучшие практики в данной сфере.
Содержание учебного пособия соответствует актуальным требованиям Федерального государственного 
образовательного стандарта высшего образования.
Книга адресована студентам, а также лицам, интересующимся вопросами государственного 
управления.

УДК 351/354 
ББК 66.033.141

Электронное издание на основе печатного издания: Государственное управление: теория, функции, 
механизмы : учебное пособие / под науч. ред. А. В. Клименко ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — 
Москва : Изд. дом Высшей школы экономики, 2022. — 276 с. — ISBN 978-5-7598-2569-2. — 
Текст : непосредственный.

В соответствии со ст. 1299 и 1301 ГК РФ при устранении ограничений, установленных техническими средствами 
защиты авторских прав, правообладатель вправе требовать от нарушителя возмещения убытков или 
выплаты компенсации.

ISBN 978-5-7598-2434-3
©  Дмитриева Н. Е., Калгин А. С., 
Клименко А.В., Ларионов А.В., 
Минченко О. С., Попова Е. П., 2022

Оглавление

Предисловие  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6

Глава 1.. Сфера государственного управления 
и ее взаимодействие с гражданским обществом . . . . . . . . . . . . . . . .10

1.1. Количественные и качественные
характеристики государственного управления  . . . . . . . . . . . . . . . . . .10

Сектор государственного управления 
в экономическом измерении  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
Оценки качества государственного управления . . . . . . . . . . . . . .21

1.2. Исполнительная власть и гражданское общество, 
участие в государственном управлении. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47

Цели и принципы открытости и участия  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49
Системы участия в российском 
государственном управлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52

Глава 2. Теоретические взгляды на государство, 
бюрократию и организации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

2.1. Эволюция теории бюрократии  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

Бюрократия и ее роль в государстве  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67
Экономический взгляд на бюрократию . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77
Жизнь без бюрократии  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89

2.2. Организационная теория и государственное управление . . . . . .91

Принципы административной теории  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92
Формализация организационной структуры  . . . . . . . . . . . . . . . .95
Централизация в организациях публичного управления  . . . .101
Адаптация к внешней среде  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105
Инновации в организациях  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110

Оглавление

Глава 3. Полномочия, функции и структура органов 
исполнительной власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114

3.1. Государственные функции и услуги, 
типы государственных органов  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114

Государственные полномочия, функции и услуги, 
административно-управленческие процессы  . . . . . . . . . . . . . . .115
Распределение функций по типам 
государственных органов и уровням 
государственной власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120
Распределение полномочий, 
аутсорсинг административных процессов  . . . . . . . . . . . . . . . . . .124

3.2. Административно-управленческие процессы, 
оптимизация функций и услуг  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133

Задачи анализа функций органов 
исполнительной власти  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134
Административный регламент  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140
Стандарты и качество предоставления 
государственных услуг  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142
«Одно окно» и многофункциональные центры 
предоставления услуг  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145
Оказание государственных и муниципальных услуг 
в электронном виде  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147

3.3. Документарное сопровождение 
государственного управления  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151

Классификация и унификация документов  . . . . . . . . . . . . . . . . .152
Оформление проектов нормативных правовых актов  . . . . . . .159

Глава 4. Управление, ориентированное на результат . . . . . . . . . . .162

4.1. Управление, ориентированное на результат, 
и система показателей  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162

Показатели: критерии выбора 
и проблемы использования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166

Оглавление

4.2. Планирование и бюджетирование 
в системе управления по результатам  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181

Формы планов и процесс планирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183
Мониторинг, контроль и итоговая оценка 
исполнения плана  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193
Методы планирования  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197
Особенности стратегического планирования  . . . . . . . . . . . . . . .201
Бюджетирование, ориентированное на результат   . . . . . . . . . . .204

Глава 5. Регулирование: теоретические основы, 
практика, пути повышения результативности  . . . . . . . . . . . . . . . .214

5.1. Экономические аспекты регулирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216

5.2. Регулирование предпринимательской деятельности 
в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .226

5.3. Условия результативности регулирования . . . . . . . . . . . . . . . . . .235

Источники. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .250

Об авторах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273

Предисловие

Содержание сферы государственного управления многозначно. 
Оно раскрывается с разных сторон в политологии, праве, экономике 
и управлении. В широком смысле госуправление охватывает 
все ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную. 
Законодательная власть формирует цели и правила, по которым 
развивается страна. Судебная — контролирует выполнение установленных 
правил, выступает арбитром в спорах юридических и 
физических лиц, обеспечивает соблюдение установленных прав и 
свобод. В данном учебном пособии речь пойдет об исполнительной 
власти, а другие ее ветви затрагиваются лишь постольку, поскольку 
они важны для объяснения управленческих принципов, 
организационных и методических подходов, используемых правительствами 
разного уровня. 
В англоязычной литературе для обозначения исполнительной 
власти применяются такие дефиниции, как public administration, 
public management, governance. Каждая из них несет определенную 
содержательную нагрузку. В русском языке нелегко подобрать 
прямые аналоги, передающие нюансы различий англоязычных 
понятий. 
«Публичное управление» или «публичное администрирование» 
как прямые переводы public management и public admi ni st-
ration звучат довольно непривычно, хотя более адекватно отражают 
рассматриваемую управленческую сферу, в которую входят 
не только государственные, но и играющие все более важную 
роль негосударственные институты, системы гражданского участия, 
самоорганизации и саморегулирования. Перевод термина 
governance как «власть», «правительство» также не в полной мере 
отражает его содержание, включающее всю сферу регулирования, 
взаимодействия исполнительной власти и общества, а не только 
правительство как орган власти. Несмотря на большее, по нашему 
мнению, соответствие понятия «публичное управление» предме-

Предисловие  

ту данной публикации, представляется все же оправданным использовать 
традиционное и более узнаваемое «государственное 
управление», закрепившееся в российском профессиональном 
сообществе и нормативном правовом поле.
По определению Всемирного банка, государственное управление (
governance) состоит из традиций и институтов, с помощью 
которых осуществляется власть в стране. Это понятие включает 
процессы формирования, контроля, изменения правительственных 
органов, их способность эффективно формулировать и проводить 
рациональную политику, обеспечивать уважение к институтам, 
регулирующим экономическое и социальное взаимодействие 
между гражданами и государством [Worldbank].
Государственное управление рассматривается и как наука, и 
как сфера профессиональной деятельности. При этом практическая, 
прикладная сторона зачастую оказывается преобладающей. 
Трудно добиться успехов в этой сфере, будучи только теоретиком. 
Недаром многие авторитеты в области публичного управления 
работали в правительстве на руководящих должностях или были 
тесно связаны с государственными организациями. Госуправле-
ние как самостоятельная дисциплина, хотя и имеет в значительной 
степени прикладной характер, базируется на теоретических 
концепциях, уходящих своими корнями в теорию права, институциональную 
экономику, менеджмент. 
Госуправление — относительно молодая и в какой-то степени 
синтетическая часть социальных наук. Однако в ней уже накоплено 
множество данных и объективных фактов, которые позволяют 
делать обобщения, применять общие и специальные методы 
анализа и прогнозирования. На этой основе сформулирован ряд 
тео ретических концепций, включающих new pub lic management, 
good governance. Это обеспечивает гос уп равлению статус научного 
направления, на что у него не меньше прав, чем у других направлений 
социальных наук.
Госуправление как наука изучает и предлагает рецепты лучшей 
организации исполнительной власти, обосновывает методы 
выработки рациональных решений и политик, предлагает мето-

Государственное управление: теория, функции, механизмы

дики оценки результатов, объясняет поведение государственных 
организаций и служащих-чиновников, а также раскрывает 
взаимодействие государственных институтов с внешней средой, 
гражданским обществом.
В повседневной жизни взаимодействие с институтами государственного 
управления для каждого физического и юридического 
лица имеет большое значение. Государство в лице своих 
организаций и госслужащих сопровождает каждого из нас на 
протяжении всей жизни: контролирует и направляет, помогает и 
запрещает. Мы обращаемся за госуслугами и разрешениями, платим 
налоги и получаем финансовую помощь, следуем установленным 
правилам, иногда участвуем в их формировании и контроле 
исполнения. Качество нашей жизни, развитие страны и ее конкурентоспособность 
в мире зависят от качества работы исполнительной 
власти. 
Критерии эффективной и качественной работы исполнительной 
власти не остаются неизменными, что в значительной степени 
связано с изменениями взаимодействия общества и его граждан, 
глобальными процессами в экономике и обществе. Современные 
управленческие технологии и растущие информационные возможности 
также открывают новые горизонты для госуправления 
и регулирования, расширяя и изменяя формы присутствия государства 
в различных сферах жизни общества. Все это делает неизбежными 
и необходимыми административные реформы, содержание 
которых формируется на основе анализа лучшей и худшей 
практики, теоретических исследований и экспериментов. 
Востребованность знаний о государственном управлении 
будет возрастать, поскольку с ростом ограниченности ресурсов, 
технологическими вызовами, повышением ценности человека 
усиливается значимость государственных услуг и регуляторной 
функции государства. Пандемия COVID-19 и масштабы связанного 
с ней государственного вмешательства, осмысление национальных 
государственных интересов лишний раз убеждают в необходимости 
критического взгляда на рецепты государственного 
невмешательства, замены государства рынком или квазирыноч-

Предисловие

ными механизмами, сформированные в рамках концепции «нового 
государственного управления» и различных экономических 
теорий. Как отмечал Вито Танци, «…если бы экономическая политика 
правительств опиралась исключительно на выведенные 
экономистами теоретические основания, то роль государства в 
экономике… оказалась бы гораздо менее значимой, чем та, которую 
оно играло в большинстве стран во второй половине ХХ в.» 
[Танци, 2018, с. 28]. 
Данное учебное пособие может быть полезным для знакомства 
с эволюцией теоретических взглядов, базовыми понятиями и 
технологиями современного государственного управления, с примерами 
их практической реализации в России и других странах.
При подготовке учебного пособия использованы материалы 
образовательных программ департамента политики и управления 
факультета социальных наук Национального исследовательского 
университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), а также 
результаты научных и прикладных исследований, выполненных 
Институтом государственного и муниципального управления 
НИУ ВШЭ.

Глава 1. 

СФЕРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 
И ЕЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ 
С ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ

Вопросы о роли государства в жизни общества, оптимальном соотношении 
государства и рынка постоянно находятся в центре 
политических и научных дискуссий. Внимание к ним возрастает в 
периоды экономических кризисов, чрезвычайных обстоятельств, 
как это было, например, в случае с охватившей весь мир пандемией 
COVID-19. Однако и в бескризисные годы дискуссии о рациональной 
величине и структуре госрасходов, о необходимых государственных 
функциях и услугах, об участии граждан в управлении 
не теряют своей актуальности. Большинство исследователей 
«признают сам факт роста объема, значения и влияния государства 
в современной экономике» [Ананьин и др., 2018]. Изучение 
этого факта требует прежде всего определения системы измерений, 
с помощью которых оцениваются масштабы участия государства 
в экономике и его роль в жизни общества.

1.1. Количественные и качественные характеристики 
государственного управления

Проведение исследований и принятие решений в области государственного 
управления невозможно без количественных и качественных 
оценок, позволяющих выявлять тенденции развития 
госсектора, проводить сравнения, обосновывать критерии его эффективности. 
Речь идет о системе измерений, используемых для 

Глава 1. Сфера государственного управления и ее взаимодействие с гражданским обществом 

обоснования экономической политики, выработки стратегических 
решений в отношении развития государственного сектора 
и самого госуправления. Эта система интенсивно развивается на 
протяжении последних десятилетий, прежде всего в области качественных 
оценок, создания различных индексов и рейтингов, 
отражающих эволюцию взглядов на госуправление, роль государства 
в жизни общества.

Сектор государственного управления 
в экономическом измерении

Для измерения масштабов государственного сектора в международной 
практике используется ряд показателей. Наиболее традиционным 
среди них является отношение общих государственных 
расходов к валовому внутреннему продукту (ВВП). Этот показатель 
унифицирован в системе национальных счетов, что позволяет 
сравнивать его значение и динамику в различных странах.
В качестве общей тенденции отмечается рост роли государства 
в экономике. «Доля государственных расходов в валовом 
внутреннем продукте либо национальном доходе выросла в промышленно 
развитых странах с примерно 10% в 1870-е годы до 
почти 40% ВВП в последние годы» [Танци, 2018, с. 31]. Как видно 
из табл. 1.1, во многих странах доля госрасходов в ВВП сохранялась 
на высоком уровне или даже увеличивалась. Особенно резкий 
рост наблюдался в 2020 г. 
Общегосударственные расходы включают текущие расходы 
на приобретение товаров и услуг, оплату труда, большую часть 
расходов на национальную оборону и безопасность. Их отношение 
к ВВП дает представление о размерах государственного сектора. 
Различия в значениях этого показателя отражают разнообразие 
подходов стран к предоставлению общественных благ и 
услуг, обеспечению социальной защиты. 
Для характеристики расходов государства используется также 
показатель суммы расходов консолидированного бюджета и 
бюджетов государственных внебюджетных фондов. В Российской 

Государственное управление: теория, функции, механизмы

Федерации в 2017 г. эти расходы по отношению к ВВП составили 
35,2%. Расходы федерального бюджета в 2017 г. достигали 17,8% 
ВВП страны, а расходы консолидированных бюджетов субъектов 
Российской Федерации — 11,7% ВВП [Финансы России, 2018, 
с. 31–32]. 

При сравнении уровня госрасходов необходимо учитывать различия 
в их структуре и особенности формирования бюджетов отдельных 
стран. Так, в России значительная часть расходов федерального 
бюджета идет на покрытие дефицита государственного 
Пенсионного фонда, чего нет в других странах. Этот трансферт 
составляет около 20% расходов федерального бюджета и формирует 
до 40% доходов Пенсионного фонда [Пенсионный фонд урезает…, 
2020]. Очевидно, что такого рода особенности госрасходов 
усложняют проведение сравнений между странами. 

Оценкой размеров государства служит также отношение суммы 
государственных доходов к ВВП (табл. 1.2). Большая часть 
доходов приходится на налоги, величина которых может существенно 
меняться от года к году в зависимости от проводимой 
правительством экономической политики. Так, в 2020 г. в связи 
с пандемией COVID-19 многие страны в целях поддержания эко-

Таблица 1.1.  Общие государственные расходы к ВВП 
(general government spending as a percent to GDP), %

Страна
1995
2000
2005
2010
2015
2019
2020

Франция
54,8
51,7
53,3
56,9
56,8
55,6
62,4

Германия
55,1
47,8
46,8
48,1
44,1
45,2
51,1

Япония
—
—
35,5
39,6
39,4
38,8
—

Великобритания

38,4
35,3
41,3
47,3
42,2
41,1
51,6

США
37,8
34,3
37,0
43,2
37,9
38,1
—

Источник: OECD. URL: https://data.oecd.org/gga/general-government-
spending.htm.

Глава 1. Сфера государственного управления и ее взаимодействие с гражданским обществом 

номической активности смягчили налогообложение граждан и 
бизнеса. Например, в России была введена отсрочка уплаты налогов, 
в том числе НДФЛ и страховых взносов, при одновременной 
реструктуризации налоговой задолженности. Из-под налогообложения 
были выведены доходы в виде субсидий, полученных 
из федерального бюджета в связи с неблагоприятной ситуацией в 
экономике. 

Таблица 1.2.  Отношение суммы общих государственных доходов 
(general government revenue) к ВВП, %

Страна
1995
2000
2005
2010
2015
2019
2020

Франция
49,7
50,3
49,9
50
53,2
52,6
53,2

Германия
45,7
46,2
43,5
43,8
45,1
46,7
46,9

Япония
—
—
31,1
30,6
35,8
36,5
—

Великобритания
33,2
36,7
38,2
38
37,7
38,8
39,3

США
33,2
34,6
32,5
30,7
33,3
35,1
—

Источник: OECD. URL: https://data.oecd.org/gga/general-government-
revenue.htm#indicator-chart.

Характеристикой размеров госсектора может служить его доля 
в производстве ВВП. По оценкам Международного валютного 
фонда (МВФ), доля государства в общем объеме производства в 
России в 2016 г. составляла 33% [МВФ оценил долю…, 2019]. При 
этом доля собственно сектора «Государственное управление и обеспечение 
военной безопасности; социальное обеспечение» как вида 
экономической деятельности в 2019 г. достигала, согласно данным 
Росстата, 8,1% от общего объема производства ВВП России.
Важной характеристикой масштабов государства является 
доля госсектора в общей занятости. В России доля бюджетных 
учреждений, к которым относятся и органы исполнительной 
власти, а также госкомпаний в занятости составляет около 30% 
[Кривошапко, Вестман, 2017]. Доля же занятых в секторе «Государственное 
управление и обеспечение военной безопасности;